Реабилитация природной среды в зарубежных странах: опыт правового регулирования

Преобразование естественной природы в урбанизированные, сельскохозяйственные, промышленные ландшафты можно назвать основным результатом воздействия человека на природную среду. Причины таких преобразований, как правило, кроются в росте населения, благосостояния и возрастающих потребностях общества. В случае, когда такое давление находится в определенных пределах, можно говорить о минимальном или не приводящем к серьезным последствиям изменении. Однако если мы сталкиваемся с переходом за пределы допустимого давления, то здесь речь идет уже о деградации земель, утрате биоразнообразия и других компонентов природы.

Самыми яркими примерами выхода за пределы являются увеличение доли обезлесенных территорий и активизация процессов опустынивания. Так, считается, что скорость сведения лесов в мире составляет примерно 14,6 млн га/год, а скорость восстановления (прежде всего естественного) оценивается в 5,2 млн га/год [3]. А процессы опустынивания (например, Аральская экологическая катастрофа XX века и зона Сахеля к югу от Сахары) представляют сегодня острейшую мировую проблему. На аридных территориях проживает более 1 млрд чел., а их экосистемы становятся все более уязвимыми и не способными к регенерации [2].

Устойчивое развитие, о котором особенно за последние 25 лет говорится достаточно много, пока является благим устремлением человечества. Ввиду самых различных факторов его продвижение идет медленными темпами. В этой связи возрастает роль восстановительной экологии. Реабилитация природной среды сегодня является одним из значимых элементов в управлении природопользованием и природоохранной деятельностью. Принимая во внимание то, что проявления экологического кризиса наблюдаются в самых разных странах, а степень воздействия на окружающую среду неоднородна, особый интерес вызывает опыт регулирования и организации реабилитации природной среды в мире.

Методы

В основу данного исследования легли обзоры реестров правовой информации и официальные ресурсы правительств, парламентов более 20 стран мира. При выборе той или иной страны учитывались: уровень сложившейся правовой культуры, социально-экономическое положение страны и географические особенности с целью попытки охвата всех континентов, а также стран как наиболее развитых (постиндустриальных), так и развивающихся.

В исследовании за основной временной промежуток был взят период с 1970 по 2019 г. Именно с 70-х годов XX века можно говорить о широком развитии природоохранного права в мире. В отдельных случаях брался отсчет времени от первого упоминания действующего закона в области охраны окружающей среды.

Суть исследования заключалась в проведении обширного сравнительного анализа особенностей правового регулирования реабилитации природной среды. Для его проведения были взяты три ключевых критерия: законодательно закрепленная обязанность проведения реабилитации природной среды; наличие понятия «реабилитация» или его аналога; приведение объектов, которые подлежат или могут подлежать восстановлению.

Результаты и их обсуждение

Проводимое исследование позволило увидеть, насколько разнообразны подходы к регулированию деятельности по реабилитации природной среды. Его уникальность заключается в том, что была проделана попытка рассмотреть сложившийся правовой природоохранный механизм стран, расположенных в различных географо-геологических и зонально-климатических условиях, с разным уровнем социально-экономического развития. Наиболее значимые показатели были сведены в таблицу, наглядно показывающую существующую картину и дающую общее представление о системе правового регулирования. В дополнение к ней следует описать замеченные особенности, специфику, если не всех, то хотя бы ряда стран. К таким особенностям можно отнести требование планов по восстановлению, закрепленные законодательно алгоритмы действий, введение специальных кадастров, ранжирование объектов реабилитации по значимости и т.д.

Австралия

Характерной чертой природоохранного законодательства Австралии можно считать ориентированность на сохранение биоразнообразия. Главным приоритетом здесь выступает дикая природа, а вопросы реабилитации направлены на различные виды или сообщества, как правило, редкие или исчезающие. Так, в Законе об охране окружающей среды и биоразнообразия (1999 г.) [6] регламентируется возможность формирования программ восстановления исчезающих видов или находящихся на грани исчезновения. В содержании таких программ должны учитываться угрозы как для вида, так и для места его обитания, методы по снижению этих угроз, а также предположительная продолжительность процесса восстановления популяции или их ареала.

Страны Евразии

Здесь для начала выделим азиатскую часть стран. Ориентация на сохранение биоразнообразия имеется и у Индии. В законе о биологическом разнообразии (2002 г.) [11] закреплены два подхода к его сохранению и восстановлению. Первый — «ex-situ» направлен на сохранение компонентов биоразнообразия в не их естественной среде обитания. Другой подход — «in-situ» заключается в сохранении экосистем, а также поддержании и восстановлении жизнеспособных популяций в их исходной среде обитания, т.е. данный подход закрепляет целесообразность реабилитации видов только в их естественной среде. Все же, несмотря на приоритет в области биоразнообразия, Закон об охране окружающей среды Индии (1986) [12] предусматривает, что реабилитация природной среды является мерой и по ликвидации последствий техногенных аварий, приведших к значительному загрязнению окружающей среды.

Среди азиатских стран интерес вызывает и Япония. Она имеет одну из самых развитых систем природоохранного права. Особо стоит обратить внимание на специальный закон, регулирующий область реабилитации природной среды. Речь идет о Законе о содействии восстановлению природы (2002 г.) [8]. В нем излагаются основные принципы и правила проведения реабилитации. Под термином «восстановление природы» в законе понимается сохранение и восстановление или создание поддерживающих условий в отношении рек, болот, равнин, морской флоры, лесов, сельских территорий и другой природной среды при участии разных субъектов общества (от государственных до частных). Главным условием реабилитации выступает деградация свойств и функций природной среды в прошлом. Закон прописывает также четкие правила по ведению планов в области восстановления природы. В них обязательно должны быть включены районы, подлежащие реабилитации, ее цели и методы, круг лиц, реализующих план, и срок его реализации.

Страны Северной и Южной Америки

Правовая система США в отношении охраны и восстановления окружающей среды строится на принципе ответа на вызов, т.е. регулированию подлежат конкретные экосистемы, которые находятся уже на стадии деградации или которые могут при наступлении определенных условий вступить в эту стадию. Другой особенностью является сохранение уникальных экосистем. Общим же для южноамериканских стран является акцент на лесной сфере. Это обусловлено как уникальными природными условиями Южной Америки, так и превалированием сельского хозяйства в экономике этих стран. Так, в Лесном кодексе Бразилии (2012 г.) [4] прописана норма, обязывающая восстанавливать растительные сообщества в случаях их деградации и в первую очередь на охраняемых и заповедных территориях. А в природоохранном праве Парагвая можно найти введение запрета на преобразование лесных территорий в восточной части страны в сельскохозяйственные угодья.

Страны Африки

Отличительная особенность правового регулирования области реабилитации природной среды в странах Африки — наличие критерия целесообразности восстановления. Здесь стоит привести пример одного из развитых государств этого континента — ЮАР. В Национальном законе об охране окружающей среды ЮАР (1998) [10] отмечено, что восстановление считается целесообразным только в тех случаях, когда уровень загрязнения приводит к значительному риску, угрозе здоровью людей или состоянию окружающей среды.

Страны Евразии

Теперь снова вернемся к странам Евразии, но к ее европейской части. Здесь отметим опыт Франции, Великобритании, Германии и Испании. Во Франции все ключевые моменты правового регулирования охраны окружающей среды собраны в единый свод законов — Экологический кодекс (2000 г.). К наиболее существенным особенностям регулирования вопросов восстановления природы следует отнести закрепление способов реабилитации, а именно самовосстановления и смешанной реабилитации. Согласно кодексу [5], первичная реабилитация направлена на возвращение природных ресурсов в их первоначальное состояние посредством естественной регенерации. В тех случаях, когда самовосстановление не приводит к возвращению в исходное состояние, должны быть предприняты дополнительные меры по реабилитации, обеспечивающие возвращение к наиболее приближенным условиям, т.е. условиям до наступления экологического ущерба.

В Великобритании, в свою очередь, отмечены не способы реабилитации, а ее алгоритм, что также представляет определенный интерес. В основном Законе об охране окружающей среды (1990 г.) [7] выделены 5 этапов реабилитации загрязненных земель. Первый этап заключается в выявлении загрязненных (зараженных) земель на основе проводимой инвентаризации их состояния. Здесь учитывается общая степень загрязнения. Вторым этапом является объявление выявленных загрязненных земель специальными участками. На данном этапе учитывается содержание загрязненных веществ в почве и грунтовых водах, оценивается общий ущерб, нанесенный земле. В случае превышения пороговых значений по содержанию веществ дается заключение о тяжести загрязнения. Третий этап включает в себя направление уведомления землепользователю с требованием об устранении причиненного ущерба, т.е. о реабилитации техногенно нарушенной территории. Принимая данное уведомление и признавая причиненный ущерб, землепользователь, обязывается провести комплекс мер по его устранению. В этом заключается четвертый этап. Последний этап связан с новой оценкой состояния территории и признанием ее пригодной для хозяйственной деятельности.

 Переходя к опыту Германии, заметим, что для нее приоритетом является восстановление земель после разработки месторождений. Здесь особый интерес представляет Федеральный закон о горнодобывающей промышленности (1980 г.) [13]. В нем в качестве понятия реабилитации используется термин «восстановление полезности», означающий восстановление земли, используемой для добычи, с учетом общественных интересов. Закон предусматривает обязанность недропользователя перед началом работ предоставить органам власти рабочий план, в который включается информация о минеральных ресурсах, которые будут добыты, карта месторождения, перечень планируемых работ на поверхности и/или под землей, а также меры по восстановлению земель после прекращения всех работ. Обязательной частью плана является отчет об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Для Испании же наиболее уязвимым местом является развитие сельских территорий. Поэтому природоохранное законодательство прежде всего направлено на сохранение и восстановление земель данной категории. Закон об устойчивом развитии сельских районов (2007 г.) [9] обязывает как государство, так и частных лиц сохранять и восстанавливать природные ресурсы сельских территорий. Он также прописывает необходимость внедрения экологического планирования. Его суть заключается в прогнозировании действий, направленных на охрану почв и грунтовых вод, мер по борьбе с опустыниванием, по лесовосстановлению и предотвращению негативных природных процессов. Подобное планирование возможно как на национальном уровне, так и в отдельном сельском районе. Кроме экологического планирования в Испании распространены программы по охране природы и управлению природными ресурсами. В них предусматриваются меры по сохранению и восстановлению мест обитания видов, находящихся под угрозой исчезновения или имеющих ценное значение, естественно присутствующих на сельской территории.

Заключение

1. Необходимость и важность реабилитации природной среды признается во всем мире. В то же время необходимо учитывать, что уровень развития правовой системы, сознания людей достаточно сильно влияет на степень как загрязнения, так и восстановления окружающей среды.
2. Обобщая существующие в разных странах подходы к определению реабилитации природной среды, можно заключить, что под ней понимается комплекс мер, направленных на восстановление окружающей среды после нанесенного экологического ущерба и улучшение состояния экологически неблагополучных территорий. Такую трактовку можно считать универсальной.
3. Анализ мировой практики (прежде всего Швеции, Австралии, Франции, США, Алжира) показывает, что введение строгого правового режима над некоторыми территориями (создание заповедных или охраняемых зон) производится не только с целью сохранения редких и исчезающих видов животных и растений, но и для создания условий по самовосстановлению природной среды. Такие меры позволяют возродить наиболее чувствительные уголки природы в первозданном виде.
4. Проведенный анализ особенностей правового регулирования реабилитации природной среды показал, что исследуемые страны можно условно разделить на две категории. Первая — страны с преобладающей системой вертикального природоохранного правого регулирования. Такие страны имеют четко выстроенную законодательную иерархию, а вопросы, касающиеся восстановления экосистем, сначала прописываются в качестве общих положений, которые затем раскрываются в отдельных правовых актах. Вторая группа — страны, ориентированные на горизонтальное природоохранное правовое регулирование. Главная особенность такого подхода заключается в рассмотрении вопросов охраны окружающей среды предметно или ситуативно и практически не прослеживается их строгая иерархия. По подобному принципу устроено и международное экологическое право, что было отмечено нами ранее в работе [1].
5. Данное исследование также показало, что необходимо решить такие задачи, как определение принципов реабилитации природной среды и систематизация направлений восстановления экосистем.