Механизмы стимулирования реализации проектов в сфере обращения с отходами недропользования

В результате деятельности предприятий по добыче и первичной переработке полезных ископаемых в России ежегодно образуется значительное количество отходов недропользования (отвалов вскрышных и вмещающих горных пород, шламов, хвостов обогащения полезных ископаемых и иных отходов), которые составляют порядка 95% от общего объема образуемых отходов производства и потребления¹.

За последние 10 лет этот объем увеличился более чем в 2,2 раза (с 3066 до 6851 млн т), при этом уровень использования таких отходов составляет 52%, что практически в 2 раза ниже, чем в экономически развитых странах мира (в основном отходы недропользования используются для закладки в выработанное пространство шахт, карьеров или при рекультивации земель).

Большая часть накопленных отходов содержит ценные минеральные компоненты, представляющие с учетом истощающихся запасов полезных ископаемых потенциальный экономический интерес. Кроме того, техногенные отходы оказывают значительное отрицательное воздействие на окружающую природную среду, в связи с чем минимизация их объемов позволит получить не только экономическую выгоду, но и сократить экологический ущерб в районах их размещения.

Однако проведенный анализ показал, что геологическая изученность большинства отходов недропользования недостаточна для принятия недропользователями инвестиционных решений, отсутствует единый государственный кадастр отходов недропользования, а действующая нормативно-правовая база в области обращения с отходами недропользования противоречива, не выделяет такие отходы в отдельную категорию объектов правового регулирования и не стимулирует вовлечение отходов недропользования в промышленную переработку [2][5–9].

В целях снижения объемов накопления отходов недропользования и создания условий для их активного вовлечения в переработку необходима выработка и реализация единой государственной политики в сфере обращения с отходами недропользования, направленной на создание экономических механизмов стимулирования недропользователей к реализации проектов по переработке таких отходов.

Результаты и обсуждение

Примеры переработки и вторичного использования отходов недропользования с извле­чением из них полезных компонентов и производством строительных материалов или другой товарной продукции носят единичный характер, несмотря на огромные объемы таких отходов, накопленных в результате прошлой хозяйственной деятельности горнодобывающих компаний (более 100 млрд т) и их высокий ресурсный потенциал, сопоставимый в отдельных случаях по запасам и содержанию полезных компонентов с природными месторождениями.

Накопление больших объемов отходов недропользования приводит к изъятию из хозяйственного оборота ценных земель (порядка 3,0—3,7 тыс. кв. км), ухудшению экологической обстановки в регионах их размещения, дополнительным затратам недропользователей на их безопасное хранение.

Одна из основных причин низкого уровня промышленного использования накопленных отходов недропользования заключается в недостаточной привлекательности для потенциальных инвесторов действующей системы лицензирования пользования недрами, а также экономического стимулирования инвестиционных проектов, направленных на утилизацию и рекультивацию таких отходов.

Особенностью инвестиционных проектов по извлечению полезных компонентов из техногенного минерального сырья является их относительно низкая рентабельность, связанная с пониженным содержанием полезных компонентов в отходах недропользования по сравнению с их содержанием в природных месторождениях, недостаточная геологическая изученность техногенных объектов, а также потребность в привлечении «дешевых» и «длинных» кредитных ресурсов для финансирования проектов.

Для экономического стимулирования вовлечения отходов недропользования в хозяйственный оборот представляется целесообразным:

• ввести особый порядок предоставления права пользования участками недр, представленными отходами недропользования;
• ввести систему особых налоговых льгот и преференций для недропользователей, реализующих проекты по добыче полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования;
• создать специализированные механизмы получения доступа недропользователей к относительно «дешевым» и «длинным» кредитным ресурсам.

В части совершенствования порядка предоставления права пользования техногенными объектами

В соответствии с законодательством о недрах порядок предоставления в пользование техногенных объектов (отходов недропользования) ничем не отличается от порядка предоставления в пользование природного месторождения.

Действующий порядок лицензирования пользования недрами не предусматривает особенностей предоставления права пользования техногенными объектами (отходами недропользования) и техногенными месторождениями.

Переработка отходов недропользования может осуществляться либо по лицензии на добычу полезных ископаемых, либо по самостоятельной лицензии², предоставляемой по результатам проведения конкурса или аукциона.

В случае использования лицензии на добычу полезных ископаемых для переработки отходов недропользования владельцы лицензии, как правило, самостоятельно не занимаются переработкой отходов, а заключают договоры с малыми и средними хозяйствующими субъектами, имеющими технологию, достаточные мощности и опыт извлечения полезных компонентов из техногенного минерального сырья.

В случае получения самостоятельной лицензии на переработку отходов недропользователи должны уплачивать разовые платежи за пользование недрами, а также сборы за участие в конкурсе или аукционе.

При этом расчет размера разового платежа основывается на неточной и часто не актуальной информации о содержании полезных компонентов в техногенном объекте, которая впоследствии не подтверждается результатами геологического изучения и геологоразведки [4].

Затраты недропользователей на геологическое изучение отходов недропользования, а также на НИОКР по разработке технологии извлечения полезных ископаемых и полезных компонентов из техногенного минерального сырья, имеют значительный удельный вес в структуре инвестиционных затрат и без оказания соответствующей государственной поддержки делают разработку техногенных месторождений экономически нецелесообразной [4].

В этой связи введение заявительного порядка предоставления права пользования техногенными объектами для их геологического изучения, оценки запасов содержащихся в них полезных ископаемых (полезных компонентов) и последующего вовлечения в промышленную переработку позволило бы субъектам малого и среднего предпринимательства получить упрощенный порядок доступа к объектам отходов недропользования без проведения торгов и оплаты разовых платежей за пользование недрами.

В части обеспечения налоговых льгот и преференций

Система налогообложения недропользователей, реализующих проекты по добыче полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, должна стимулировать комплексное использование минеральных ресурсов и наиболее полное извлечение полезных компонентов из техногенного сырья.

В этой связи определенный интерес представляет использование механизма льготного налогообложения участников региональных инвестиционных проектов (РИП)³, объемы капитальных вложений которых превышают 50 млн рублей в срок до 3 лет или 500 млн рублей в срок до 5 лет.

При этом к участникам РИП предъявляются определенные требования — это должна быть российская организация, зарегистрированная на территории субъекта РФ, в котором реализуется инвестиционный проект, не применяющая специальных налоговых режимов, не являющаяся некоммерческой организацией, участником консолидированной группы налогоплательщиков, резидентом ОЭЗ или ТОР.

Для участников РИП применяются льготы по налогу на прибыль (0% в части, подлежащей зачислению в федеральный бюджет, — по ставке 3%, от 0 до 10% в части, уплачиваемой в региональный бюджет, — по ставке 17%), а также льготный режим уплаты НДПИ (с применением понижающих коэффициентов) на период реализации проекта.

Программы гарантийной, финансовой и лизинговой поддержки субъектов МСП, реализуемые Корпорацией МСП, предусматривают широкую линейку продуктов, форм и видов поддержки высокотехнологичных проектов в приоритетных отраслях экономики, включая предоставление гарантий Корпорации, стимулирование льготного кредитования по ставке 9,1—10,1%, льготный лизинг оборудования (по ставкам 6% — для российского оборудования, 8% — для иностранного оборудования).

Однако эти программы не распространяются на организации МСП, осуществляющие добычу и реализацию полезных ископаемых, в том числе из отходов недропользования.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ при разработке техногенных месторождений взимается НДПИ в том же объеме, как и при разработке высокоэффективных природных месторождений, что не учитывает более низкое содержание полезных компонентов в отходах недропользования и делает вовлечение их в переработку экономически нецелесообразным.

Ряд экспертов предлагает ввести дифференцированный подход к определению НДПИ при разработке техногенных месторождений с учетом различных факторов (горно-геологических, технологических, экономических и др.) [10–12].

Наиболее детально этот вопрос исследован в работе [1], в которой предложен дифференцированный подход к определению размера НДПИ с учетом основных рентообразующих факторов — содержание полезного компонента в минеральном сырье и величина промышленного извлечения полезного компонента в готовую продукцию.

Однако реализация такого подхода осложняется необходимостью иметь кадастр всех техногенных месторождений, включающий горно-геологические условия, содержание полезных компонентов в минеральном сырье, величины извлечения полезных компонентов в готовую продукцию, цены, затраты, объемы переработки и т.п. [1].

Применение дифференцированного подхода к определению и взиманию НДПИ при разработке месторождений техногенного сырья позволит повысить рентабельность таких проектов и сделать их экономически привлекательными для малого и среднего бизнеса.

В части механизмов льготного кредитования проектов переработки отходов недропользования

Одним из перспективных финансовых механизмов привлечения инвестиций в проекты по утилизации и рекультивации отходов недропользования и освоению техногенных месторождений могут стать механизмы «зеленого» финансирования, получившие в последние годы широкое распространение на международном финансовом рынке.

В России пока не развиты финансовые инструменты, обеспечивающие доступ недропользователей к «дешевым» и «длинным» кредитам, необходимым для реализации проектов по утилизации и рекультивации отходов недропользования, которые, как правило, низкорентабельны, имеют длительные сроки реализации и требуют значительных финансовых затрат.

В отличие от мировой экономики в России только формируется инфраструктура «зеленого» финансирования и отечественная методологическая база для анализа, оценки и сертификации таких проектов.

Целью внедрения механизмов «зеленого» финансирования является создание экосистемы, объединяющей государственное и частное ответственное инвестирование в проекты, направленные на решение экологических и социальных проблем.

Для инвестирования «зеленых» проектов могут использоваться различные финансовые инструменты, в том числе «зеленые» облигации, кредиты, инвестиционные фонды, страховые и лизинговые продукты и др.

Основным условием применения таких финансовых инструментов является соответствие проекта единым требованиям по экологичности и энергоэффективности (учет ESG-факторов), правилам и стандартам, предъявляемым к «зеленым» проектам на международном и национальном уровнях.

В октябре 2019 года рабочей группой при Банке России подготовлена Концепция организации в России методологической системы по развитию зеленых финансовых инструментов и проектов ответственного инвестирования, в которой приведена «дорожная» карта по развитию системы и предусматривается создание Национального совета по зеленому финансированию и устойчивому развитию и Методологического центра «Зеленая книга РФ».

Национальный совет будет определять стратегию и приоритетные направления развития системы зеленого финансирования на основе согласования интересов государства, бизнеса и общества в области обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности.

В качестве рабочего органа Национального совета предполагается на базе ГК «ВЭБ.РФ» создать Методологический центр «Зеленая книга РФ», который будет обеспечивать методическую, организационную и информационную поддержку создания национальной системы зеленого финансирования на основе международных требований и опыта, в том числе разрабатывать критерии отнесения проектов к категории «зеленых», требования к организациям — верификаторам таких проектов, инструменты финансирования и механизмы государственной поддержки проектов, вести реестр реализуемых «зеленых» проектов и финансирующих их организаций.

С 2019 года сферы применения механизмов «зеленого» финансирования на международном уровне были расширены — к проектам по возобновляемым источникам энергии и обеспечению энергоэффективности добавлены, в том числе, проекты по управлению отходами и повышению эффективности использования природных ресурсов.

Наиболее отработанный на международном уровне механизм «зеленых» облигаций уже реализуется в рамках национального проекта «Экология» (федеральный проект «Внедрение наилучших доступных технологий»), которым предусматривается субсидирование части (от 70 до 90%) затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным для реализации инвестиционных проектов по внедрению НДТ⁴ на объектах, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду.

На эти цели до 2024 года планируется направить из федерального бюджета 27 млрд рублей, в том числе в 2020 году — 3 млрд рублей, в 2021—2024 годах — по 6 млрд рублей ежегодно.

По итогам 2019 года механизмом «зеленых» облигаций воспользовались пять российских эмитентов, которые разместили зеленые облигации на 7,55 млрд рублей и 55 млн евро и привлекли финансирование для реализации проектов в сфере обращения с ТКО, возобновляемых источников энергии, экологичного транспорта и зеленых технологий в коммерческой недвижимости.

В настоящее время Минпромторгом России подготовлены предложения по расширению и дополнению механизма зеленых облигаций механизмом субсидирования «зеленых» кредитов, что должно существенно упростить и облегчить недропользователям доступ к кредитным ресурсам при реализации проектов по освоению техногенных месторождений.

ГК «ВЭБ.РФ» совместно с Банком России и заинтересованными министерствами с учетом международного опыта разрабатывает национальный стандарт финансирования «зеленых» проектов, который определит критерии и требования, предъявляемые к таким проектам, а также меры их государственной поддержки.

Прежде всего, предполагается оказывать поддержку «зеленым» проектам в сфере утилизации отходов, энергетики, строительства, промышленности, транспорта, водоснабжения, лесного хозяйства, сохранения ландшафта и биоразнообразия, вспомогательных информационных систем [3].

Одним из критериев отнесения инвестиционного проекта к категории «зеленых» могло бы стать добровольное использование недропользователями национальных и межгосударственных стандартов⁵ в сфере ресурсосбережения и обращения с отходами недропользования, которые разработаны и введены в действие Росстандартом России. При разработке этих национальных стандартов учитывался опыт нормативного правового регулирования обращения с отходами горнодобывающей промышленности в странах Европейского союза.

Для российских компаний-недропользователей использование инструментов «зеленого» финансирования открывает доступ к относительно дешевому международному рынку зеленых инвестиций в рамках Международной Ассоциации рынков капитала ICMA, объединяющей крупнейшие банки мира, объем которого в последние годы демонстрирует бурный рост⁶.

Реализация проектов по переработке отходов недропользования снижает негативное воздействие на окружающую среду и повышает эффективность использования природных ресурсов, следовательно, такие проекты могут быть отнесены к категории «зеленых» в случае соответствия правилам и стандартам, предъявляемым к таким проектам на международном и национальном уровнях.

Заключение

Таким образом, проведенный анализ показал, что необходимыми условиями стимулирования деятельности по реализации проектов в сфере обращения с отходами недропользования являются: введение упрощенного (заявительного) порядка предоставления права пользования участками недр, представленными отходами недропользования; разработка системы особых налоговых льгот и преференций для недропользователей, реализующих проекты по добыче полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, к которым следует отнести льготное налогообложение участников региональных инвестиционных проектов, прежде всего льготы по налогу на прибыль и льготный режим уплаты НДПИ с применением понижающих коэффициентов на период реализации проекта; использование механизмов «зеленого» финансирования, позволяющих получить «дешевые» и «длинные» кредиты, необходимые для реализации проектов по утилизации и рекультивации отходов недропользования.